La evolución de las Sociedades de Garantía Recíproca son ejemplo de cómo una figura jurídica de colaboración privada para conseguir financiación acabó corrompiéndose a medida que el Estado la fue interviniendo. Hoy son otra pieza más del ;sistema financiero intermediado; al servicio de intereses distintos a los del mercado.

La crisis de los años setenta presentó parecidos problemas de financiación a los que han aparecido en la crisis financiera del año 2008. Para solucionar los problemas de financiación se crearon las Sociedades de Garantía Recíproca por R.D-Ley 15/1977, 25 de febrero; mediante el Real Decreto 1885/1978 se procedería a desarrollar el régimen jurídico, fiscal y financiero de la sociedad de garantía recíproca. Esta regulación permitía la libre creación de las Sociedades de Garantía Recíproca de forma mutualista.

A medida que fueron avanzando los gobiernos democráticos se iría interviniendo esta figura por la Administración. Son hitos importantes en este camino: la Orden Ministerial de 12 de enero de 1979, sobre autorización, registro e inscripción de las entidades de garantía recíproca; la ley 26/1988, de 29 de julio, sobre disciplina e intervención de entidades de crédito que, en sus arts. 41 y 43, sometería a estas Sociedades a responsabilidad administrativa, autorización del Ministerio de Economía y Hacienda, y registro, control e inspección del Banco de España.

Al poco tiempo, la Sociedad de Garantía Recíproca dejó de cumplir su propósito prioritario, y comenzó a realizar operaciones de garantía en la dirección que le marcaba la administración pública. Así, por Real Decreto 1312/1981 de 10 de abril, se dispuso que las Sociedades de Garantía Recíproca pudieran prestar avales a empresas para hacer frente a sus obligaciones frente a la administración pública. En un principio sólo se excluyó a las administraciones territoriales y municipales y las empresas públicas de carácter financiero; no obstante, serían admitidas más delante con la Ley 1/1994. Por orden ministerial de 11 de julio de 1990, se reguló la posibilidad de hacer contribuciones al fondo de la sociedad de garantía recíproca para que ésta avalase préstamos a favor de la renovación de la flota de transporte público por carretera. En esta fecha, estas Sociedades se usarán como instrumento para desarrollar políticas económicas (en principio a favor de las PYMES). Servían a las políticas de la Administración, beneficiando a los empresarios proclives a la política de los gobiernos autonómicos.

La Ley 1/1994, de 11 de marzo, sobre régimen jurídico de las Sociedades de Garantía Recíproca, vino a sistematizar y desarrollar toda la normativa intervencionista que se había ido produciendo respecto a este tipo de sociedades. Se amplió el objeto de la actividad de este tipo de sociedades – hacia la prestación de servicios de asistencia y asesoramiento financiero, bien
directa o indirectamente, a través de la participación en sociedades o asociaciones -. De este modo, estas sociedades podían tomar posiciones en empresas y asociaciones en las que pudiera existir un interés público (I,30). Se las clasificó como entidades financieras, se sometió su creación a autorización administrativa (preceptuándose la necesidad de informes del Banco de España
y la Comunidad Autónoma donde se quisiera asentar) y su control por el Banco de España. Como colofón al intervencionismo, aunque en la Ley 1/1994 se sigue diciendo que los “socios protectores” tienen carácter voluntario, lo cierto es que en la práctica es imposible una Sociedad de Garantía Recíproca sin “socios protectores”. Los “socios protectores” son, naturalmente, y por lo general, las administraciones públicas y las entidades bancarias. Por lo que este tipo de sociedades carecen de independencia y tienen una actuación claramente política. Píense el lector que para conseguir un aval, el empresario debe pasar a formar parte, como socio mutualista, de la sociedad de garantía recíproca.

Se prevé la creación de un fondo de “provisiones técnicas”, a través del cual los organismos públicos podrán hacer contribuciones para ayudar a la sociedad de garantía recíproca. Este fondo se incluye dentro del patrimonio de la sociedad de garantía recíproca. La propia Ley 1/94 se encarga de que la ayuda de la administración sea imprescindible, al elevar el capital social mínimo
a los trescientos millones de euros. En definitiva, que sin “socios protectores” (Comunidades Autónomas, Bancos y Cajas, Diputaciones Provinciales, Cámaras de Comercio), no hay sociedad de garantía recíproca.

Sólo el clientelismo da razones de su función. Y he aquí la prueba. Pese a que formalmente parece que son sociedades que pueden crearse libremente, prácticamente hay una por Comunidad Autónoma.

La reforma para el “fomento de la financiación empresarial” en este sector era muy fácil: eliminar este tipo de sociedades.

En cuanto a las tres reformas que prevé el art. 5 Ley 5/2015 para las Sociedades de Garantía Recíproca, la primera, se refiere a los requisitos de honorabilidad comercial y profesional de las personas que forman parte del Consejo de Administración de este tipo de sociedades; no insistiré en lo que ya he dicho para las entidades de crédito sobre esta cuestión (IV,14); pero sí debe tenerse en cuenta que la disposición adicional novena de la Ley 10/2014, 26 de junio, somete a su régimen sancionador a este tipo de sociedades. La segunda, suprime la necesidad de que las garantías y avales que presenten las Sociedades de Garantía Recíproca estén formalizadas por Notarios. Y la tercera, autoriza a que se constituyan hipotecas de máximo a favor de las Sociedades de Garantía Recíproca. Por esta vía, lo que se normaliza es que las Sociedades de Garantía Recíproca puedan afianzar con la hipoteca de máximo los créditos que tenga la administración por deudas con Hacienda o la Seguridad Social (art.153 bis L.H y DGRN 28 de junio de 2.012).

La Sociedad de Reafianzamiento completa el sistema de intervención del Estado en el mercado financiero a través de las Sociedades de Garantía Recíproca. Su antecedente está en el Real Decreto 2278/1980 de 24 de octubre, por el que se disponía que el Estado podía avalar a las Sociedades de Garantía Recíproca (inscritas en el Registro Especial del Ministerio de Economía), gozando el Estado de los beneficios de exclusión y división del art. 1830 CC. El Real Decreto 874/1981, 10 de abril, vino cambiar el aval del Estado por el del ICO y las entidades de él  dependientes, a <<través de una sociedad mixta con mayoría de capital público y mayoritariamente suscrito por dicho Instituto>>. El Real Decreto 1595/1982 de 18 de junio, permitió que este tipo de sociedades pudieran invertir en otras cuyo objeto fuera afianzar operaciones de las Sociedades de Garantía Recíproca – que tuvieran autorización para prestar reafianzamiento a otras sociedades de la misma clase -. Así, aparecen las Sociedades de Reafianzamiento, en el Real Decreto 1695/1982 de 18 de junio. Las Sociedades de Reafianzamiento (sólo hay una) son hoy de participación mayoritariamente pública. Por lo tanto, la intervención de las operaciones de aval más importantes puede dejar obligada a la propia administración más allá de los límites de los avales que puede dar una Sociedad de Garantía Recíproca.

Nunca ha habido en España más sociedades de reaval que la Compañía Española de Reafianzamiento, S.A (CERSA); ni tampoco más Sociedades de Garantía Recíproca que una  prácticamente por Comunidad Autónoma. Insisto en que estamos ante una forma pública de intervención en el mercado financiero perturbadora y que sólo se explica por la influencia que el poder político quiere tener en la economía.

Lo más notable de esta intervención es que se hace por parte del Estado, evitando la claridad en las cuentas de este tipo de Sociedades. En efecto, si examinamos la auditoria de las cuentas de CERSA del año 2009 encontramos el siguiente resultado: en la Resolución del 26 de septiembre de 2017, aprobada por la Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de cuentas, en relación con el informe de fiscalización de CERSA del año 2009, se señala, contradictoriamente, que las cuentas de CERSA reflejan una imagen fiel de la Compañía ver punto 2.1), mientras que afirma:

1. Que no llevaba una contabilidad que permitiera reflejar las operaciones financieras que realizaba (2.2). Es más, de la lectura de los puntos 2.5, 2.6 y 2.7 del informe se pone de manifiesto que CERSA, pese a que existía una normativa contable específica para las Sociedades de Garantía Recíproca que hubiera servido para dar una imagen más fiel de su actividad (5.4), no seguía esas normas contables.
2. CERSA ha registrado incorrectamente diversas partidas de la actividad de reafianzamiento que realiza (2.3).
3. Al Banco de España CERSA le informaba de sus cuentas de modo no reglado, no siguiendo las instrucciones del propio Banco de España (2.15).
4. Que se siguiera esta conducta por CERSA ha supuesto que el Fondo de provisiones técnicas se viera afectado (2.19).

En fin, no puede existir imagen fiel contable de una sociedad con estas salvedades. Esta situación persiste. La reforma del art. 5 de la Ley 5/2015, deja las cosas como están. Por no decir nada, lo que dice es además inútil. No existe ninguna norma que obligue a que el reaval se disponga como una garantía a primer requerimiento incondicionado. Por lo que, esta norma, unida al hecho de que el propio artículo 11 de la Ley 1/94, reformada por el art. 5 de la Ley 5/2015, somete al aval a primer requerimiento a <<los términos que se definan en los contratos de reaval>>.